مفاهیم ومبانی بودجه

واژه بودجه

واژه بودجه در فارسی از زبان فرانسه اقتباس شده و در فرانسه نیز از انگلیسی اقتباس شده است. علت این امر آن است که رویه تنظیم بودجه و به تصویب رساندن آن در پارلمان ابتدا از کشور انگلستان شروع شده است.واژه بوژت ، یک واژه فرانسه قدیم است و به کیف چرمی اطلاق می شده است که وجوه نقد را در آن نگهداری می کردند. بدین جهت ابتدا کیف چرمی که محتوی صورت مخارج و درآمدهای دولت انگلیس بوده و وزیر دارائی انگلیس آن را با خود به پارلمان می آورده و صورتهای مخارج و درآمدهای مملکتی را ازآن کیف خارج کرده و برای تصویب به پارلمان عرضه می داشته است در انگلیس Budjet نامیده می شد. بتدریج معنی اصطلاح بودجه از خود کیف تبدیل به محتویات آن شد.

بعدا که به تدریج صورتهای مزبور در یک صورت واحد گنجانده شده است، این صورت بنام ، باجت، در انگلیس و بودجه در فرانسه نامیده شده و در سایر زبانها نیز همین کلمه بکار برده شد.قبل از انقلاب مشروطه چنین واژه ای در زبان فارسی به کار نمی رفته است و پس از آن چون قانون اساسی ایران بیشتر از قوانین اساسی بلژیک و فرانسه ترجمه و اقتباس شده این واژه نیز همراه قوانین مالی فرانسه ترجمه و وارد قانون محاسبات عمومی ایران و زبان فارسی گشته است.

تعاریف بودجه در قانون محاسبات عمومی

اولین قانون محاسبات عمومی که در تاریخ 21 صفر سال 1329 هجری به تصویب رسید در ماده اول مقرر می دارد: بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکت برای مدت معینی در آن پیش بینی و تصویب شده باشد. مدت مزبور را سنه مالیه می گویند و عبارت است از یکسال شمسی .

در تاریخ 10 اسفند ماه 1312 هجری شمسی قانون محاسبات عمومی جدیدتری را که نسبت به قانون سابق تا اندازه ای کاملتر بود به تصویب مجلس شورای ملی رسید که این قانون در ماده اول با تغییرات جزئی بودجه را به بیان زیر تعریف کرد:بودجه لایحه پیش بینی کلیه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یکسال شمسی که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.

در ماده 1 قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366در تعریف بودجه کل کشور آمده است که :بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل به سیاست ها و به هدف های قانونی می شود، بوده و از سه قسمت به شرح ذیل تشکیل می شود:

بودجه عمومی دولت که شامل اجزاء زیر است:

الف- پیش بینی دریافتها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم و یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیلۀ دستگاهها از طریق حساب های خزانه داری کل اخذ می گردد.

ب-پیش بینی پرداخت هايی که از محل درآمد عمومی و یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه های اجرايی می تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.

بودجۀ شرکت های دولتی و بانک ها شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تاُمین اعتبار
بودجۀ مؤسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجۀ کل کشور منظور می شود.

سایر تعاریف بودجه

در متون تخصصی بودجه به عنوان سندی تعریف می شود که شامل واژه ها و ارقامی است که هزینه ها را به اهداف معین ارتباط می دهد. این واژه ها و ارقام هزینه هامانند: حقوق، تجهیزات، مسافرتها با اهداف : جلوگیری از جنگ، بهبود بهداشت روانی، فراهم کردن خانه برای افراد کم درآمد پیوند دارند. اگر درخواستهای بودجه، جمع آوری شده و طبق دستورالعملها به مصرف برسند و اگر فعالیتها به نتایج مطلوب بیانجامد، هدف بیان شده در سند بودجه، تحقق یافته است. بنابراین بودجه یک پیوستگی بین منابع مالی و رفتار انسانی برای تحقق اهداف و خط مشی ها ایجاد می کند. بدین ترتیب بودجه بندی عبارتست از تبدیل منابع مالی به اهداف انسانی، به عبارتی دیگر بودجه به مجموعه ای از اهداف و برنامه ها به همراه قیمتهای مربوط به آنها اطلاق می گردد.بودجه یک نقشه است. نقشه ای از آینده. اگر به نحو مطلوب از آن استفاده شود، می توان آن را نقشه ی گنج آینده دانست.

تاریخچه بودجه در ایران

قبل از مشروطیت نظارت مردم در حداقل بوده است و شاه در رأس حکومت قرار داشت؛ به طوری که در دوران سلطنت پادشاهان صفوی تمام درآمدها و عواید کشور در اختیار شاه بود و تمام مخارج نیز به فرمان و تصویب شخص او صورت می گرفت. خزانه دولت و آنچه از مالیاتهای گوناگون و عواید مستقیم و غیر مستقیم و درآمدهای رسمی یا اتفاقی به خزانه وارد می شد، به شخص شاه تعلق داشت و میان عواید دولت و سلطنت امتیاز و تفاوتی نبود. مردم صاحب مجلس و پارلمان نبودند. شاه شخصی به نام وزیر دفتر؛وزیر مالیه، را مأمور می ساخت تا بودجه کشور را تنظیم کند. در هر استان و شهری مسئول دولت به نام مستوفی بود که دفتری به نام کتابچه داشت. بودجه مرکز و شهرستانها به وسیله مستوفیان تهیه می گردید. بودجه هر شهرستان عنوان کتابچه آن شهرستان را داشت. مسئول هر کتابچه در مرکز یک نفر مستوفی بود و ممکن بود یک مستوفی کتابچه چند شهرستان را تهیه کند. این مستوفیان عده ای کارمند داشتند که به ؛ میرزا قلم دان مصطلح بودند و کارشان ثبت و نگهداری دفاتر بود. رئیس مستوفی ها، مستوفی الممالک بود که وزیر مالیه بود.

با انقلاب مشروطه، در زمینه بودجه قوانینی رواج یافت که عمدتا از قوانین بودجه فرانسه نشأت می گرفت. بر طبق قانون اساسی و متمم آن ظاهرا^ً مجلس محور قدرت قرار گرفت و تصویب بودجه به مجلس واگذار شد.در ایران اولین بودجه کشور را به روش جدید، پس از مشروطیت، مرحوم صنیع الدوله هدایت وزیر مالیه در سال 1289 هجری شمسی تهیه نمود و چون نامبرده قبل از پیشنهاد بودجه به مجلس شورای ملی در دوره دوم مورد سوء قصد قرار گرفت، وزیر بعد از او بودجه تهیه شده بنام او را به مجلس دور دوم پیشنهاد کرد. این بودجه علاوه بر اینکه با دقت و صداقت خاصی تهیه شده بود، دارای مقدمه مفصلی است که اصول مربوط به تهیه بودجه را در کشورهای دارای حکومت دموکراسی توصیف کرده و همچنین فواید چنین ترتیبی را برای نمایندگان و عموم مردم تشریح کرده است.

در این بودجه، مخارج بین وزارتخانه های مختلف به شرح جدول زیر تقسیم می شد. خصوصیات بودجه سال 1289 غیر عمرانی بودن هزینه ها و کسری فوق العاده زیاد ؛ 6/78 درصد کل درآمد آن بود. تا سال 1336 در بودجه کل کشور، تنها بودجه وزارتخانه ها و ادارات دولتی منعکس می شد. اما پس از این سال، بودجه بنگاهها و شرکت های دولتی، سازمان برنامه، شرکت های تابع وزارت صنایع و معادن؛ سابق و شرکت ملی نفت نیز به بودجه کل کشور اضافه شد.تا سال 1343 بودجه ایران توسط وزارت دارایی؛ وزارت مالیه وقت و وزارت امور اقتصادی و دارایی کنونی بر اساس پیشنهاد وزارتخانه ها و سازمانهای دولتی و بررسی هزینه سنوات گذشته و نیاز به آینده آنها تهیه می شد. در همین سال انتقال دفتر مرکزی بودجه از وزارت دارایی وقت به سازمان برنامه و بودجه تصویب شد و وظیفه تهیه بودجه به عهده دفتر مرکزی بودجه؛ وابسته به سازمان برنامه و بودجه محول گشت و بودجه به صورت برنامه ای تهیه شد.

بدین ترتیب لایحه بودجه سال 1344 کل کشور، از طرف سازمان برنامه، به صورت برنامه ای تنظیم و برای اولین بار بودجه برنامه ای به تصویب قوه مقننه رسید و از آن پس شیوه بودجه نویسی به تدریج روند تکاملی خود را پیمود و برنامه های جاری با برنامه های عمرانی که شالوده آن از سال 1327 ریخته شده بود، تلفیق گردید.در اسفند ماه 1351 قانون برنامه و بودجه کشور به تصویب قوه مقننه رسید و به موجب آن دفتر مرکزی بودجه به شکل سابق منحل گردید و به ؛ سازمان برنامه و بودجه تغییر نام داد.بعد از انقلاب، از سال 1365 بودجه ارزی نیز پیوست لایحه بودجه تقدیم مجلس شد. در سال 1366 قانون محاسبات عمومی جدید با توجه به شرایط بعد از انقلاب به تصویب رسید.

اهمیت بودجه

بودجه دولت از لحاظ حجم و عظمت بزرگترین سند مالی و از لحاظ اهمیت مهمترین عامل مستقل و پویا در سطح کلان اقتصادیست که جهت اداره و پیشرفت اجتماعی و اقتصادی کشور به کار گرفته می شود. این سند، از لحاظ مقدار نسبی و حجم و ترکیب اقلام درآمدهاو هزینه ها حائز اهمیت بالایی است. از لحاظ فراگیری نیز گسترده ترین سطح را تا دورافتاده ترین نقاط کشور و پائین ترین افراد را در طبقات درآمدی جامعه پوشش می دهد. از لحاظ چگونگی تامین منابع درآمدی و مقدار و محل مصارف و مخارج و فاصله بین آنها نیز، بودجه دولت همه ساله، تاثیری عظیم و سرنوشت ساز بر عملکرد واقعی اقتصاد کشور دارد. ارزش پول رایج کشور در اثر وجود کسری های بودجه ای سالانه و روش های تورمی که معمولا^“ در جهت تامین آن اعمال می گردد، کاهش می یابد.

از طریق بودجه کل کشور است که دولت می تواند بر سطح متغیرهای کلان اقتصادی، از قبیل سطح پس انداز ملی، سرمایه گذاری ملی، تولیدات واقعی، مصرف کالا و خدمات، اشتغال، تورم، قدرت خرید ریال و ارزش خارجی آن و غیره تاثیر بگذارد.ولی هم زمان بودجه دولت ابزاریست که اگر درست از آن استفاده نشود و یا این که با دقت تهیه و تنظیم نشود، و یا این که دائما کسری داشته باشد و این کسری ها از محل استقراض دولت از بانک مرکزی و یا اخذ تسهیلات از سیستم بانکی و یا به جریان انداختن پول بیشتر از نیازهای واقعی کشور تاُمین شود، خود به بزرگترین عامل تورمی و منفی و مخرب به حال مردم و اقتصاد کشور و قدرت خرید پول ملی تبدیل خواهد شد.

اصول بودجه

الف ) اصل سالیانه بودن بودجه

هر برنامه ای دارای بعد زمان است، بر همین اساس بودجه که نوعی برنامۀ کوتاه مدت دولت بحساب می آید نیز بایستی دارای بعد زمان باشد؛ یعنی ابتدا و انتهای آن معین باشد. از لحاظ بعد زمان، هرچه بودجه برای مدت کوتاهتری پیش بینی شود، به واقعیت نزدیکتر است. سه دلیل برای سالیانه بودن بودجه ذکر شده است:

در گذشته ، دولتها بدلیل اینکه درآمدشان عمدتا^“ از ناحیه مالیات بر محصولات کشاورزی تاُمین می شد و محصولات کشاورزی نیز به صورت سالیانه برداشت می گردید، بودجه خود را به صورت سالیانه تنظیم می نمودند ونهایتا^“ امروزه به صورت عرف بودجه ریزی درآمده است.
چون تهیه و تنظیم بودجه چند ماه به طول می انجامد و دارای مخارج زیادی نیز می باشد لذا کمتر از یک سال دارای توجیه فنی و اقتصادی نبوده و بیش از یک سال نیز فاقد دقت کافی است، لذا یک سال زمان مطلوبی بنظر می رسد.
چون قوۀ مقننه تهیه و تنظیم بودجه کشور سالیانه به تصویب رسانده، بر همین اساس لایحۀ بودجه برای مدت یک سال تهیه می گردد.

اصل 52 قانون اساسی

بودجۀ سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد. هرگونه تغییر در ارقام بودجه نیز تابع مراتب مقرر در قاون خواهد بود.

ب ) اصل وحدت بودجه

بدین مفهوم که دولت باید بودجه خود را یکباره و در یک زمان و در سندی واحد تهیه و به مجلس شورای اسلامی تسلیم کند و حتی المقدور از متمم بودجه پرهیز نماید. رعایت اصل وحدت بودجه مزایای ذیل را به دنبال خواهد داشت:

از دوباره کاری ها و ناهماهنگی ها جلوگیری می شود.
وضعیت عملیات دولت در سال بودجه ای مشخص می گردد و لذا مجلس می تواند به نحو مطلوبتری اعمال نظر نماید.
وضعیت تعادل و عدم تعادل بودجه معین می شود.
اثرات بودجه بر شاخصهای کلان از قبیل نقدینگی، تورم، اشتغال، نرخ ارز، تولید ناخالص ملی و بدهی های دولت قابل پیش بینی است.

ج )اصل جامعیت بودجه

به موجب این اصل، بایستی درآمدها و هزینه ها در بودجه به صورت کامل و ناخالص نوشته شود. به عبارت دیگر نبایستی درآمدها و هزینه های دستگاهها با هم تهاتر شوند. درآمدهای دریافتی به وسیلۀ دستگاههای اجرایی ابتدا به خزانه داری واریز و سپس بر اساس مقررات، جهت انجام مخارج برداشت می گردد.

اصل 53 قانون اساسی:

کلیۀ دریافت های دولت در حساب خزانه داری کل متمرکز می شود همۀ پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می گیرد.

د )اصل تفصیل

منظور این است که درآمدها و مخارج دولت بایستی به طور مشروح و به ریز تهیه و تنظیم و به مجلس تسلیم شود.

مزایای رعایت اصل تفصیل

هر فرد بی اطلاع با رجوع به آن از برنامه های دولت آگاه می شود.
اظهار نظر نمایندگان مردم و نظارت پارلمان نسبت به آن سهلتر می گردد.
برنامه های دولت از شفافیت برخوردار می شود.
به لحاظ آگاهی مردم از برنامه های دولت، اطمینان آنها نسبت به دولت بیشتر شده و هنگام بروز مشکل، دولت را در حل آن یاری می نمایند.

و )اصل تخمینی بودن درآمدها

با توجه به اینکه پیش بینی درآمدها در بودجه به صورت تخمینی است، در عمل ممکن است درآمدهای دولت بیشتر یا کمتر تز مبلغ پیش بینی شده باشد، لذا دست اندرکاران امر پیش بینی درآمدها که در کشور ما عمدتا وزارت نفت و وزارت امور اقتصادی و دارایی هستند، بایستی نهایت دقت را در برآوردهای خود بعمل آورند تا از بروز مشکلات احتمالی کاسته شود. از طرف دیگر، به استناد این اصل، دریافت درآمدها بایستی بر اساس قولانین و مقررات صورت گیرد و صرف آمدن آن در بودجه مجوزی برای دریافت تلقی نمی گردد.

اصل 51 قانون اساسی:

هیچ نوع مالیات وضع نمی شود مگر به موجب قانون.موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می شود.

ماده 37 قانون محاسبات عمومی:

پیش بینی درآمد یا سایر منابع تأمین اعتبار در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص تلقی نمی گردد و در هر مورد احتیاج به مجوز قانونی دارد. مسئولیت حصول صحیح و بموقع درآمدها به عهدۀ رؤسای دستگاههای اجرایی مربوط می باشد.

بر مبنای این اصل، تهیه و تنظیم بودجه بایستی بر مبنای فعالیت و عملکرد دستگاههای اجرایی صورت گیرد نه عادات سنواتی؛ چرا که چنین عاداتی زمینۀ چانه زنی دستگاهها را برای دریافت اعتبارات بیشتر فراهم و اولویت بندی بین برنامه ها را با مشکل روبه رو می سازد. بکارگیری این اصل علاوه بر عملیاتی ساختن برنامه های دولت، باعث می شود برای فعالیتهای مناسب، اعتبار لازم در نظر گرفته شود.

ماده 50 قانون محاسبات عمومی:

وجود اعتبار در بودجۀ کل کشور به خودی خود برای اشخاص اعم از حقیقی یا حقوقی ایجاد حق نمی کند و استفاده از اعتبارات باید با رعایت مقررات مربوط به خود بعمل آید.

ر)اصل تقدم درآمد بر مخارج

منظور آنست که قبل از هرگون اقدامی در امر بودجه ریزی، ابتدا بایستی منابع درآمدی و سقف هریک از آنها به طور دقیق پیش بینی شود و اثرات آنها بر شاخصهای کلان اقتصادی مورد بررسی قرار گیرد و سپس در مرحله بعد، حجم عملیات و مخارج مورد نیاز برنامه ها را معین نمود، زیرا:

اولا اقتصاد به شدت از قدرت خریدی که دولت از مردم جدا می کند اثر می پذیرد؛ مثلا افزایش مالیاتها قطعا بر پس انداز و خرید مردم تأثیر می گذارد، لذا بایستی مقدار مالیات طوری معین گردد که حداقل اثرات منفی را بر اقتصاد داشته باشد.ثانیا به لحاظ اینکه در هر بودجه ای مخارج تابعی از درآمدهاست، بررسی درآمدها مقدم بر مخارج است.

ز )اصل تحدیدی بودن بودجه

منظور از این اصل آن است که حداکثر پرداختها در حد اعتبار مصوب صورت گیرد. در مادۀ 92 قانون محاسبات عمومی چنین آمده است:در مواردی که بر اثر تعهد زائد بر اعتبار یا عدم رعایت مقررات این قانون خدمتی انجام شود یا مالی به تصرف دولت درآید، دستگاه اجرایی ذی ربط مکلف به ردّ معامله مربوط می باشد و در صورتی که ردّ عین آن میسر نبوده یا فروشنده از قبول امتناع داشته باشد و همچنین در مورد خدمات انجام شده مکلف است به قبول و وجه مورد معامله در حدود اعتبارات موجود یا اعتبارات سال بعد دستگاه اجرایی مربوط قابل پرداخت است و اقدامات فوق مانع تعقیب قانونی متخلف نخواهد بود.

ه )اصل تخصیص و اصل انعطاف پذیری

بر اساس اصل تخصیص، ارقام مندرج در بودجه باید به همان و ضع و ترکیبی که در قانون بودجه پیش بینی گردیده و به تصویب قوۀ مقننه رسیده، برداشت ؛ خرج شود. به عبارت دیگر، اعتباری که برای امور، فصل، دستگاه و برنامه های مختلف تخصیص یافته نمی تواند در جایی دیگر مورد استفاده قرار گیرد که اصل انعطاف پذیری بودجه را توجیه می نماید.

اصل انعطاف پذیری در واقع مکمل اصل تخصیص است و باعث می گردد علاوه بر رعایت مفاد قانون بودجه ، مدیران در مواجهه با شرایط پیش بینی نشده از آزادی عمل لازم برای مقابله با آن برخوردار شوند. البته اصل انعطاف پذیری به مفهوم آزادی بدون قید و شرط در جا به جایی اعتبارات مصوب نمی باشد، بلکه دارای حدود و ثغور معین است و تا حدی قابل قبول می باشد که به فلسفه وجودی بررسی و مصوبات مجلس شورای اسلامی و اهداف کلان مورد نظر و پیش بینی شده در قانون بودجه لطمه وارد ننماید.

ی )اصل تعادل

اصل تعادل به حفظ موازنه بین درآمدها و مخارج، به گونه ای که دولت بتواند بدون متوسل شدن به استقراض، تعهدات مالی خود را بپردازد، اشاره دارد. بنابر این اصل، جمع ارقام کلیه منابع درآمدهای پیش بینی شده باید با جمع کلیه ارقام هزینه هایی که برای سال بدجه در اجرای برنامه ها و فعالیتهای مصوب محاسبه یا برآورد می گردد برابر و مساوی باشد. به تعبیری دیگر بودجه دولت بایستی نه کسر داشته باشد و نه اضافه. منظور از کسری بودجه، فزونی هزینه ها بر درآمدها و مازاد بودجه بیانگر فزونی درآمدها بر هزینه هاست.

سیکل بودجه

بودجه بندی فرآیندی مستمر است که ارکان و عناصر آن در بیشتر کشورها تقریبا با یکدیگر شباهت دارند. این وجه تشابه مراحل اساسی بودجه ، از تهیه و تنظیم تا اجرای آن است. روشهایی که در این مراحل اعمال می گردد از لحاظ هدف یکی است. لیکن کیفیت بکار بستن آنها ممکن است کم و بیش فرق کند.بودجه از چهار مرحله تشکیل می شود که در مجموع این چهار مرحله را دوره بودجه ای یا سیکل بودجه نامیده اند. این چهار مرحله عبارتند از:

تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه
تصویب بودجه
اجرای بودجه
نظارت و کنترل بودجه

تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه

مرحله تهیه و تنظیم بودجه که فنی ترین قسمت از فرایند بودجه را تشکیل می دهد شامل کلیه عملیات مربوط به تهیه، ارزیابی و طبقه بندی اطلاعات بودجه ای و پیشنهاد آن با رعایت قوانین و مقررات مربوط می باشد.در کلیه کشورهای دنیا قوه مجریه مسؤل تهیه و پیشنهاد بودجه است و صلاحیت انجام این وظیفه منحصرا^“ با قوه مجریه و دستگاه اداری است. در بعضی از کشورها این اصل در قوانین و مقررات بخصوص در قانون اساسی ذکرشده و در بعضی دیگر رسم و رویه چنین است. در اصل پنجاه و دوم قانون اساسی به این نکته اشاره شده است:

بودجه ی سالانه کشور … از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می گردد.در اینکه تنها حکومت است که باید این سند را تهیه و تقدیم پارلمان کند، کلیه صاحبنظران حقوقی اتفاق نظر دارند و در وجاهت این نظر به دو دسته استدلال متمسک می شوند:

از لحاظ سیاسی
از لحاظ فنی

از حیث سیاسی، بودجه مهم ترین و والاترین ابزار اجرای سیاست توزیع درآمدهای ملی و انعکاس رقمی فعالیتهای دولت است و لذا بر قوۀ مجریه است که فعالیتهای مالی خود را رهبری کند. به ویژه اگر کشوری دارای برنامه ریزی اقتصادی میان مدت و بلند مدت باشد. این استدلال برجسته تر به نظر می آید.از حیث فنی، پیچیدگی مسائل بودجه ای تا بدان پایه است که جز دستگاههای اداری و فنی قوه مجریه، مقام دیگری نمی تواند بدون کارگروهی به گردآوردن اطلاعات بپردازد؛ هماهنگی های مورد نیاز را برقرار کند، اولویتها را تشخیص دهد و آنان را برحسب اهمیت طبقه بندی نماید. لذا در غالب کشورها فقط به مشورت با اعضای صاحبنظر قوه مقننه بسنده می شود و نمایندگان مجلس قانونگذاری، از حق پیشنهاد در زمینه بودجه محرومند. از این رو قدرت پارلمان به اصلاح لایحه تنظیم شده از سوی قوه مجریه، آن هم با شرایط و آئین ویژه ای- متفاوت از سایر لوایح قانونی، منحصر است.

اقداماتی که در ایران در مرحله تهیه و تنظیم بودجه به عمل می آید به ترتیب ذکر می گردد:

پیش بینی مقدماتی بودجه

به منظور تهیه آمار و اطلاعات مالی و اقتصادی مورد نیاز برای تنظیم بودجه عمومی، اولین حرکت تخمین درآمدهای دولت است. که بر اساس عملکرد سنوات قبل بوسیله معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور با همکاری بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی و دارایی و وزارت نفت صورت می گیرد. وزارت دارایی در تخمین درآمدها نقش عمده ای به عهده دارد؛ زیرا عدم تحقق درآمدها مشکلات عدیده دیگری را در اعطای اعتبارات مصوب برایش ایجاد می نماید، لیکن هزینه ها با توجه به تخمین درآمدها بنا به پیشنهاد معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و تایید شورای اقتصاد و هیأت وزیران تعیین می گردد.

تهیه گزارش اقتصادی سالانه

گزارش اقتصادی سالانه حاوی پیش بینی های کلی تعادلهای اساسی اقتصاد در سال آینده است، همه ساله توسط معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور تنظیم می شود. قسمت عمده این گزارش ناظر به وضع مالی و برنامه های دولت در سال آینده است و طی آن نیازها و منابع به طور مقدماتی برآورد می شود و جهت گیریهای اساسی بخشهای مختلف معین می گردد.این گزارش اقتصادی معمولا^“ قبل از شهریور ماه تهیه می شود و جهت بررسی به شورای اقتصاد عرضه می شود. شورا بر اساس پیش بینی مقدماتی بودجه و گزارش اقتصادی، سیاستهای بودجه ای سال آینده را تعیین می کند.

بخشنامه بودجه

بر اساس خط مشی های مصوب شورای اقتصاد ، معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور پیش نویس بخشنامه بودجه را تهیه و به شورای مذکور ارائه می دهد.بخشنامه بودجه که حاوی سیاستها و خط مشی های راهنما در تهیه و تنظیم دستگاههای اجرائی می باشد. پس از تصویب شورای اقتصاد با امضا رئیس جمهور به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ابلاغ می گردد و معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور بخشنامه را جهت تهیه بودجه پیشنهادی به کلیه دستگاههای اجرائی منعکس می نماید.

بخشنامه بودجه پیام آور سیاستهای کلی دولتی به صورت کلان و تصویر کننده عملکرد کلان بخشهای مختلف اقتصادی و اجتماعی و در نهایت بیانگر اوضاع مالی دولت، تعیین کننده سقف کلان بودجه عمومی دولت به تفکیک جاری و عمرانی و همچنین بیان کننده اوضاع اقتصادی و سیاستهای اتخاذ شده در جهت رفع موانع و مشکلات توسعه اقتصادی به منظور دستیابی به هدفهای برنامه های مصوب میان مدت توسعه اقتصادی است .

تهیه و تنظیم بودجه در دستگاه ها

با ارسال بخشنامه بودجه و فرمها و دستورالعملهای مربوطه، کار بودجه نویسی در دستگاههای اجرائی با توجه به مفاد بخشنامه آغاز می شود. دستگاههایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می نمایند، بایستی پیش بینی نیازهای اعتباری خود را برای سال بعد با توجه به برنامه ها و سیاستهای تعیین شده و در قالب ارقام به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ارسال نمایند. دستگاههای که امکان کسب درآمد دارند پیش بینی خود درآمد خود را نیز برای سال بعد ارائه می کنند.

تهیه و تنظیم بودجه در ایران بر حسب تابعیت دستگاه اجرائی از نظام بودجه ملی یا نظام بودجه استانی در دوسطح ملی و استانی صورت می گیرد. تنظیم بودجه های ملی به عهده ستاد بودجه هر وزارتخانه و متشکل از کارشناسان و متخصصان بودجه با انتخاب بالاترین مقام وزارتخانه و نماینده معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور است. مهم ترین وظایف این ستاد را می توان در طرح و تنظیم نیازها و بررسی و تعدیل و تأیید بودجه های واحدهای تابعه وزارتخانه و احتمالا^“ شرکت های دولتی تحت پوشش خلاصه کرد.

تنظیم بودجه استانی از طریق کمیته برنامه ریزی استان و معمولا در معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی استان و به ریاست استاندار صورت می گیرد. این کمیته بودجه های پیشنهادی دستگاههای محلی را مورد بررسی، تعدیل یا تأیید قرار داده ، سپس معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی استان ارسال می کند تا پس از طرح در کمیته مربوطه، تنظیم و در لایحه بودجه کشور گنجانده شود.

بررسی بو دجه

در این بررسی بوسیله معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور با توجه به عواملی چون تعداد پرسنل، مساحت و تعداد ساختمانهای اداری، تعداد وسایل نقلیه و دیگر امکانات و تجهیزات، بودجه جاری دستگاه تعیین می گردد.بودجه عمرانی دستگاههای اجرایی نیز با توجه به نیاز مالی طرح هایی که از قبل آغاز شده و طرح هایی که قرار است در سال بعد آغاز شود تعیین می گردد.

ارائه بودجه به شورای اقتصاد

معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور پس از بررسی بودجه دستگاههای اجرایی نتیجه کار را به شورای اقتصاد ارائه می دهد. در این مرحله شورای اقتصاد نظرات اصلاحی خود را به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور اعلام می نماید.

تهیه لایحه بودجه و ارسال آن به هیئت دولت

معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور بر اساس مصوبات شورای اقتصاد لایحه بودجه کل کشور را تدوین می نماید و آن را جهت تصویب به دولت ارائه می دهد. هیئت دولت به نوبه خود در مفاد لایحه بودجه اصلاحاتی را به عمل می آورد.

لا یحه بودجه

پس از تصویب لایحه بودجه در هیئت وزیران، لایحه بودجه کل کشور همراه با گزارش اقتصادی، توسط رئیس جمهور به مجلس شورای اسلامی تقدیم می شود. لایحه تقدیمی به مجلس از سه بخش تشکیل می شود:

پیام بودجه: رئیس قوه مجریه، هنگام ارائه بودجه به مجلس، پیام بودجه را شفاها^“ به آگاهی اعضای مجلس می رساند. این پیام وسیله مهمی است که در اجرای برنامه بودجه پیش خواهد آمد. هدف پیام بودجه توجیه شکل بودجه، و روشن کردن نکات برجسته بودجه است.
متن لایحه بودجه
پیوستهای بودجه

تصویب بودجه

گسترۀ مالی و ساختار بودجه ای دولت مقوله ای در محدودۀ مالیۀ عمومی است. در تعریف مرسوم محدودۀ مالیه، افزون بر امور مربوط به بودجه، چگونگی وضع و اجرای مالیاتها، کنترل و هدایت جریانهای پولی و کوشش در اختصاص بهینۀ منابع عمومی نیز جای می گیرد. اما ضرورت هدایت جریانهای پولی و کوشش در اختصاص بهینۀ منابع در سالیان اخیر موضوع مالیۀ قرار گرفته است.

مالیۀ عمومی و نظامهای بودجه ریزی بازتابی از روابط میان عوامل تصمیم گیری و اجرایی به عنوان چرخۀ حقوقی مدیریت بخش عمومی نیز هست. این روابط از یک سو حدود وظایف و اختیارات قوای قانونگذاری و اجرایی و از سوی دیگر ساختار مسئولیت در درون مدیریت دولت را نشان می دهد. کم یا بیش، در تمام حاکمیتهایی که بر پایۀ اصل بازشناسی و تفکیک قوا استوار باشند تهیه و اجرای بودجه با قوۀ اجرایی است. اما در این ارتباط، ماهیت حقوقی و اعتبار قاقونی بودجه دارای خصوصیتهایی است که آن را از سایر قوانین و تصمیمهای حقوقی متمایز می کند. در واقع، اعلام نظر و راُی مثبت پارلمان در بودجه به مفهوم جواز قانونی برای وصول درآمدها و انجام هزینه ها در حدود پیش بینیهاست، لیکن صدور چنین جوازی به منزلۀ تضمین اجرای پیش بینی های مذکور نیست و عدم تحقق هریک از بخشهای هزینه یا درآمد در سطوح مقرر به هیچ روی تخلف از قانون تلقی نمی شود. شاید به سبب همین خصوصیت است که در اغلب کشورها برای بررسی و راُی قانونگذار در بودجه تشریفات ویژه ای برگزار می شود و تصویب بودجه در اصطلاح، به صورت یک شوری انجام می پذیرد.

لایحه بودجه مهم ترین لایحه ای است که دولت به مجلس می دهد و بررسی این لایحه و تصویب آن در مجلس، از جمله مهم ترین و حسّاس ترین فعالیت سالانه قوه قضائیه است؛ وظیفه ای که تقریبا^“وظایف دیگر مجلس را در بردارد. مرحله رسیدگی به بودجه، فرصتی است که همه مسائل مملکتی مطرح شود و مورد بازبینی قرار گیرد و حتی در بسیاری موارد در معرض مقایسه واقع شود. مجلس بهترین راه تحقیق و تفحص را از همین جریان بودجه می تواند در اختیار داشته باشد و می تواند با تغییر و تبدیل ارقام بودجه بر اساس مصالح کشور تحولات بسیاری را به وجود آورد. زمام دولت در واقع از طریق بودجه در اختیار مجلس است.

کار تصویب لایحه بودجه به ترتیب در سه مرحله صورت می گیرد:

بررسی در کمیسونهای تخصصی و اصلی
بررسی و تصویب کلیات بودجه در جلسات علنی مجلس
بررسی و تصویب تبصره ها و جزئیات بودجه

کار بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی با سخنرانی رییس جمهور آغاز می گردد. پس از سخنرانی رییس جمهور و تسلیم لایحه بودجه به ریاست مجلس، کار بررسی و رسیدگی با دستور رییس مجلس در کمیسیونهای تخصصی و اصلی شروع می شود.پس از پایان کار کمیسیونها، مجلس شورای اسلامی ابتدا کلیات و سپس تبصره های بودجه را مورد بررسی قرار داده و پس از تصویب ، آن را برای اظهار نظر به شورای نگهبان ارائه می نماید. شورای نگهبان مصوبات مجلس را از جهت مغایرت یا عدم مغایرت با قانون اساسی و شرع مقدس اسلام مورد بررسی قرار می دهد و در صورتی که مغایرتی نباشد، لایحه مذکور به صورت قانون بودجه در می آید و با امضای رییس مجلس جهت اجرا به رییس جمهور ابلاغ می گردد.

اجرای بودجه

اجرای بودجه مرحله ای اساسی در فرایند بودجه است و مهم ترین نقش را در توفیق و یا عدم توفیق دولت و دستگاههای اجرایی و تحقق هدفها و آرمانهای اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه دارد؛ زیرا نه تنها تمام عملیات مربوط به تهیه و تنظیم و تصویب بودجه، بلکه مراحل بعدی آن یعنی نظارت و کنترل بر بودجه نیز به خاطر اجرای صحیح آن صورت می گیرد. دولت به عنوان مظهر قوه مجریه با بهره گیری از خدمات و تخصصهای هزاران کارشناس و کارگزار خود و استفاده از تمامی منابع مالی و اقتصادی مملکت، طبق برنامه ها و اعتبارات تصویب شده، در اجرای صحیح و بموقع بودجه کل کشور اهتمام می ورزد.منظور از اجرای بودجه مراحل مربوط به وصول درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار از یک طرف و مصرف اعتبارات پیش بینی شده و مصوب از طرف دیگر جهت نیل به اهداف و مقاصد عمومی است.

اجرای بودجه در مورد هزینه ها

ابلاغ بودجه: لایحه بودجه پس از تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان حکم قانون بودجه را پیدا می کند و جهت اجرا از طرف مجلس شورای اسلامی به رئیس جمهور و از طریق ایشان یا رییس معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور به کلیه دستگاههای اجرایی ابلاغ می شود. ابلاغ امری است که در مورد کلیه قوانین انجام می شود.
مبادله موافقت نامه فعالیتهای جاری و عمرانی: موافقت نامه سندی است مالی که به موجب آن دستگاه اجرایی از یک طرف تعهد می نماید که شرح عملیات موجود در آن رعایت نماید و از طرف دیگر معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور نیز به تناسب پیشرفت امور نسبت به تخصیص اعتبار اقدام نماید.
تخصیص و تقسیط اعتبار: تخصیص اعتبار عبارتست از تجویز استفاده از مبالغ معینی از اعتبارات سالانه در دوره های زمانی مشخص. به عبارت دیگر، تخصیص اعتبار تعیین حجم اعتباری است که در دوره های زمانی معین در سال، برای تأمین هزینه اجرای برنامه ها، عملیات و سایر پرداختها مورد نیاز است. هدف اصلی تخصیص اعتبار، کنترل دقیق هزینه های دولت و سازمانهای دولتی و ایجاد تعادل میان دریافتها و پرداختهای دولت می باشد.
مصرف اعتبارات: در این مرحله مخارج دولت به مرحله عمل در می آید. مطابق قانون محاسبات عمومی مراحل تفصیلی اجرای بودجه یا مصرف اعتبارات در مراحل زیر انجام می شود:
تشخیص
تأمین اعتبار
تعهد
تسجیل
حواله
درخواست وجه
هزینه

اجرای بودجه در مورد درآمدها

پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار در بودجه کل کشور مجوزی برای وصول از اشخاص حقیقی و حقوقی نمی شود و در هر مورد نیاز به مجوز قانونی دارد و پیش بینی به هر میزان مانع وصول درآمدهای بیشتری از منابع مربوط نیست. لکن وصول مبالغ بیشتری خارج از ضوابط تعیین شده در قانون از افراد حقیقی و حقوقی خلاف است.

در صورتی که درآمدهای پیش بینی شده در بودجه ی کل کشور توسط دستگاههای اجرایی تحقق پیدا نکند، ضمن بررسی علل آن و خواستن توضیح از مسئولان در صورتی که هنوز سال مالی به پایان نرسیده باشد، دولت معمولا^“ در وهله اول از طریق افزایش اعتبار منابع دیگر و در صورت عدم امکان ، کم نمودن اعتبار هزینه ها موازنه بودجه را فراهم نموده یا برای آینده تسّری خواهد داد.

منبع

داودآبادی فراهاني،مهدی(1390)، تأثیر استقرار سیستم متمرکز حقوق و مزایا،پایان نامه کارشناسی ارشد،مدیریت دولتی،دانشگاه آزاداسلامی

از فروشگاه بوبوک دیدن نمایید