چرایی و چگونگی خصوصی سازی

دلایل خصوصی سازی

بسیاری از اقتصاد دانان، خصوصی سازی را به عنوان « سنگ بنای » اصلاحات ساختاری می­دانند؛ زیرا سبب تحریک توسعه بخش خصوصی، جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی، گسترش رقابت، آزاد سازی تجارت و توسعه بازار­های سرمایه می­شود و همچنین « سیستم حاکمیت شرکت­ها » را بهبود می­بخشد و به طور ویژه­ای بر روی عملکرد مالی و عملیاتی شرکت­ها تاثیرات قابل ملاحظه­ای دارد . عقیده عمومی بر آن است که بخش خصوصی انگیزه بیشتری برای فعالیت دارد زیرا به دنبال حداکثر کردن سود می­باشد و لذا در این شرایط منابع محدود جامعه نیز به صورت بهینه و کارا تخصیص داده می­شوند. حال اگر مکانیسم بازار عاملی اساسی در جهت رشد و شکوفایی اقتصادی کشور­های پیشرفته صنعتی بوده باشد و اگر فر­آیند خصوصی سازی گامی موثر در راستای دستیابی به یک جامعه رقابتی و مبتنی بر اقتصاد بازار آزاد محسوب گردد؛ در چنین شرایطی می­توان امید­وار بود که هر چه جریان خصوصی سازی در کشور­ها بیشتر گردد با یک نسبت معینی به رشد و توسعه اقتصادی بالاتری نیز دست می­یابند . بنگاه­های دولتی که به بخش خصوصی واگذار می­شوند بهتر از بنگاه­های دولتی که همچنان در دست دولت باقی می­مانند عمل می­کنند. اما بنگاه­های خصوصی که امروزه پا به عرصه فعالیت می­گذارند از هر دو بهتر عمل می­کنند. برای افزایش رقابت در دوره خصوصی سازی، وجود دو پیش نیاز ضروری است:

1. آزادی ورود و خروج.
2. انجام اصلاحات در موسسات پولی و مالی .

حرکت از مالکیت دولتی به مالکیت خصوصی (خصوصی سازی) مزایای زیادی را برای شرکت­ها در صنایع مختلف و گوناگون به همراه داشته است. برای مثال شرکت­های خصوصی نسبت به شرکت­های دولتی سود­آورتر، بهره­ور­تر و کاراتر هستند. همچنین شواهد جهانی بسیاری در مورد بهبود عملکرد شرکت­ها پس از خصوصی سازی در سراسر دنیا وجود دارد .

دلایل خصوصی سازی همیشه روشن نیست. اینکه چرا یک دولت قصد دارد شرکت­های دولتی را به بخش خصوصی واگذار کند، با نتایج خصوصی سازی به ویژه از نظر پیامد­های اجتماعی ارتباط نزدیکی دارد. با بررسی تمام دلایل مطرح شده در اسناد و مدارک برنامه­ریزی در سطح جنوب آسیا، به نظر می­رسد که سه دلیل کلی برای پیگیری روند خصوصی سازی وجود داشته است:

• دموکراسی اقتصادی بیشتر از طریق افزایش مشارکت بخش خصوصی در فعالیت­های اقتصادی؛
• دستیابی به سطوح بالاتر اشتغال و رشد اقتصادی؛
• کاهش کسری بودجه.

گسترش دموکراسی اقتصادی از طریق خصوصی سازی مستلزم افزایش تمایل واقعی مردم به خطر­پذیری و سرمایه گذاری در شرکت­های دولتی خصوصی شده است. چنانچه شرکت­های بخش دولتی در حال خصوصی شدن اتفاقا شرکت­های کوچکتری باشند، ممکن است هدف دموکراسی اقتصادی به صورتی مطلوب­تر تحقق یابد. اما شفافیت در فر­آیند خصوصی سازی، به ویژه برای جلوگیری از تبانی ضروری­ترین محرک به سمت این هدف به نظر می­رسد.

دستیابی به سطوح بالاتر اشتغال و رشد اقتصادی نیز به راهبردی مشابه بالا نیاز دارد. اما توجه به گسترش مالکیت اقتصادی و افزایش اشتغال، ممکن است نسبت به دستیابی به کار­آیی اقتصادی که اغلب از طریق فروش یا شراکت استراتژیک دست یافتنی خواهد بود، در درجه دوم اهمیت قرار می­گیرند. در نهایت برنامه خصوصی سازی بنا به اجبار اقتصادی برای کاهش کسری بودجه ناشی از زیان­های سنگین بنگاه­های دولتی و اعطای یارانه توسط دولت نیز اجرا می­شود. این اجبار اقتصادی در شروط پیشنهادی موسساتی چون بانک جهانی و صندوق بین­المللی پول هم نمایان است. در این سناریو (سناریوی خصوصی سازی با هدف کاهش کسری بودجه) سازمان­های زیان ده در ابتدا به مردم واگذار می­شوند در حالی که بخش­های سود­آور برای دولت باقی می­مانند. با بررسی الگوی خصوصی سازی در جنوب آسیا کاملا آشکار است که دولت­ها بیشتر به خاطر جبران کسری بودجه سعی دارند جریان خصوصی سازی را شتاب بخشند .

پاتر کرد معتقد است که اساسا بخش دولتی در تامین و تولید کالا در مقایسه با بخش خصوصی دارای ویژگی­هایی است که اثر­بخشی و اقتصادی بودن آن را با مشکل مواجه می­کند. در مقابل، بخش خصوصی به دلیل رقابت و همچنین به دلیل هدف­ها، مدیریت، ساختار و نیروی انسانی کاملا متفاوت با بخش دولتی بوده و قادر است با کار­آیی بیشتری به تولید و تامین کالا­ها و خدمات بپردازد. وی تمایز بین بخش دولتی و خصوصی را در پنج دسته طبقه بنذی می­کند که عبارتند از: مدیریت، اهداف، نیروی انسانی، ارتباطات، سیستم­های گزارش دهی، ساختار سازمانی و ماهیت و جایگاه کسب و کار . از طریق خصوصی سازی و ایجاد محیط رقابتی می­توان تولید کننده را مجبور به تولید و فروش با قیمت حداقل کرد. مزیت بخش خصوصی این است که از طریق رقابت – و نه مقررات کنترل کننده – می­توان آن را تحت فشار قرار داد تا محصولات را با قیمت حداقل تولید کند. این امر در ساختار دولتی امکان پذیر نیست. بنا­بر­این خصوصی سازی منجر به کاهش هزینه­ها و رشد نو­آوری و در نتیجه کاهش قیمت کالا­ها می­شود. از سوی دیگر، تورم به دلیل فشار هزینه کنترل می­شود و جامعه از آن سود می­برد و البته امکان صادرات هم فراهم می­شود زیرا کالایی قابل صدور است که به قیمت رقابتی تولید شود .

امروزه در مورد این موضوع که دولت بیش از حد رشد کرده است و نیز در مورد لزوم رعایت انضباط مالی، آزاد سازی تجاری و خصوصی سازی توافق عمومی وجود دارد. اما باید توجه نمود که اصلاح و محدود نمودن دامنه فعالیت­های دولت تنها هنگامی عقلایی و منطقی است که از فر­آیند آن نه دولتی ضعیف­تر، بلکه نیرومند­تر، اگرچه کوچک­تر پدید آید. پس تنها اصلاح و منقبض کردن دولت در پی رشد بیش از حد افراطی آن کافی نیست، بلکه لازم است که این اصلاح به نحو کار­آمدی صورت گیرد. در هر حال، بعد از افزایش کار­آیی در فعالیت­های اقتصادی، مهم­ترین هدف خصوصی سازی، محدود نمودن حوزه­ی فعالیت­های اقتصادی دولت است و این پاسخی منطقی به افزایش بی حد و حصر دامنه فعالیت­های اقتصادی دولت و عملکرد اقتصادی غیر کار­آی آن می­باشد .

کاهش مداخله دولت در تصمیم گیری­های اقتصادی را می­توان از دو بعد خرد و کلان مورد بررسی و تحلیل قرار داد. در بعد خرد بیشتر این هدف دنبال می­شود که هویتی اقتصادی به بنگاه بخشیده شود و انضباط مالی حاکم بر بازار، بر سرنوشت واحد­ها و موسسات اقتصادی حاکم گردد و اهداف غیر­اقتصادی تا حد امکان حذف شود. اما در بعد کلان اهدافی مانند آزاد سازی، حذف مقررات و کنترل­های دست و پا گیر، اصلاح قوانین و مقررات و ایجاد شرایط اقتصادی رقابت دنبال می­شود . دولت­ها باید بدانند زمانی که به خصوصی سازی دست می­زنند باید نسبت به آماده بودن بازار برای جذب شرکت­های خصوصی شده، اطمینان کامل داشته باشند زیرا فقط اندیشیدن به این امر که با خصوصی سازی موقعیت بودجه دولت بهتر شده و از قید پرداخت یارانه­های زیادی رها می­شود، کافی نیست. در این زمینه توجه به قوانین بودجه، مقررات مالی و در صورت نیاز تغییر در آن­ها بسیار مهم می­نماید .

اهداف خصوصی سازی

خصوصی سازی یکی از عناصر استاندارد برنامه تعدیل ساختاری « صندوق بین­المللی پول » (IMF) است که تبدیل به یکی از استراتژی­های اساسی کشور­های توسعه یافته برای دستیابی به کار­آیی بالاتر و رشد اقتصادی بیشتر، همزمان با کاهش نیاز به وام گیری بخش دولتی شده است. علاوه بر آن، خصوصی سازی پاسخی به مجموعه­ای از مشکلات در رابطه با حسابرسی، مقررات، سیاست­های اجتماعی، سیاست­های سرمایه گذاری و کنترل مالی است که ناشی از اصرار بر حاکم بودن سیستم­های دولتی است. شاید اتلاف گسترده منابع و عدم کار­آیی شرکت­های دولتی برجسته­ترین عامل در میان عوامل دیگر خصوصی سازی باشد .

در بیان مهم­ترین اهداف خصوصی سازی می­توان موارد زیر را مطرح نمود :

• کاهش نقش دولت در فعالیت­های اقتصادی؛
• افزایش مشارکت مردم در امور اقتصادی و تصمیم گیری؛
• تخصیص مطلوبتر منابع کشور بر اساس عملکرد بازار؛
• توسعه بازار سرمایه در داخل کشور از طریق رونق بخشیدن به بازار اوراق بهادار؛
• گسترش مالکیت وسیع سهام و مشارکت اقشار مختلف مردم در سرمایه گذاری؛
• کاهش هزینه­های بودجه­ای دولت در رابطه با پرداخت یارانه­ها و نیز کاهش هزینه­های سرمایه­ای برای واحد­های تحت پوشش؛
• . ایجاد انگیزه کاری در کار­کنان موسسه­های اقتصادی از طریق واگذاری موسسه­ها به آن­ها؛
• کسب در­آمد­های مالی برای دولت و کاهش بودجه از طریق فروش موسسه­های دولتی؛
• خصوصی سازی واحدها به منظور کاهش نقدینگی در دست مردم.

بسیاری از کشور­های جهان از دهه­ی 1980 به بعد گرایش به خصوصی سازی افزایش پیدا کرد. این روند با از میان رفتن نظام سوسیالیستی (اجرای سیاست در­های باز چین در سال 1979 و فروپاشی شوروی در سال 1991) شدت بیشتری گرفت. هر یک از کشور­ها با توجه به ساختار اقتصادیشان در پی اهداف متفاوت از خصوصی سازی بودند. در حالی که در کشور­های در حال توسعه با توجه به مشکلات و شرایط توسعه نیافتگی خصوصی سازی به دنبال اهداف وسیع­تری است و به مشکلات و تنگنا­های بیشتری باید پاسخ دهد، کشور­های صنعتی و توسعه یافته از نظر اقتصادی به دنبال اهدافی مانند افزایش کار­آیی، کسب در­آمد و کاهش بار مالی دولت در فر­آیند خصوصی سازی هستند؛ در حالی که در کشور­های در حال توسعه به دلیل شرایط توسعه نیافتگی، خصوصی سازی، هدف وسیع­تری به ویژه پاسخ­گویی به مشکلات مردم و توزیع در­آمد را دنبال می­کند. اهمیت روز­افزون خصوصی سازی و تاثیر آن بر متغییر­های اقتصادی از جمله توزیع در­آمد یکی از مباحث عمده­ی اقتصادی است. خصوصی سازی به شرطی می­تواند گامی مثبت تلقی شود که رقابت را تقویت کند، در غیر این صورت تبدیل انحصار دولتی به انحصار خصوصی به مراتب زیان بار­تر از مالکیت دولتی است .

به طور کلی مهم­ترین هدف از خصوصی سازی در اکثر کشور­ها افزایش کار­آیی بنگاه­ها و بهینه سازی تخصیص منابع بوده است. نکته اساسی در خصوص افزایش کار­آیی (بویژه کار­آیی تخصیص) از طریق خصوصی سازی این است که صرف انتقال مالکیت نمی­تواند سطح کار­آیی را افزایش دهد بلکه عنصر رقابت نیز نقش بسزایی در این فر­آیند دارد، در واقع رقابت، نیروی محرکه­ی افزایش کار­آیی می­باشد .

روشهای خصوصی سازی

تجربه خصوصی سازی در کشور­های مختلف نشان می­دهد که دو عامل اصلی موثر در خصوصی سازی وجود دارد:

• طبیعت بازار؛
• شرایط کلی کشور.

در کشور­هایی که ظرفیت قانونی پایین دارند یا در بازار­هایی که گرایش­های ذاتی به محدودیت برای رقابت از خود نشان می­دهند، خصوصی سازی مشکل­تر است و بر عکس هر چه بازار برای موسساتی که منتقل خواهند شد، رقابتی­تر باشد، و هر چه محیط کلان اقتصادی بهتر و ظرفیت قانونی کشور بالاتر باشد، احتمال موفقیت برای خصوصی سازی بیشتر خواهد بود.

هر چه شرایط بازار و شرایط کشور بدتر باشد، نیاز برای به تعویق انداختن خصوصی سازی – تا زمانی که مسائل و مشکلات حل شود – بیشتر است. در کشور­های در حال توسعه با در­آمد پایین، که ظرفیت­های قانونی تعریف شده آن­ها، پایین است، بازار­های سرمایه ضعیف هستند و علاقه سرمایه گذاران عمده خارجی کم است. فروش موسسات دولتی حتی در بخش­های رقابتی ممکن است مشکل باشد و تدابیر خصوصی سازی موقت مانند قرار­داد­های مدیریت و اجاره­ها باید به عنوان یک گزینه اصلی جایگزین انتقال یکجا شود. به همین صورت زمانی که خصوصی سازی موسسات در بازار­های غیر رقابتی مطرح می­شود – معمولا موسسات دولتی که به عنوان انحصارات طبیعی مانند عرضه آب، برق و تلفن فعالیت می­نمایند – باید یک سیستم قانونی و حقوقی برای حمایت از مصرف کنند­گان وجود داشته باشد .

خصوصی سازی – از معنی محدود خود یعنی بستن قرار­داد با شرکت­ها – فر­آیندی را طی نموده که در آن کالا­ها و خدماتی که هم اکنون بخش دولتی هزینه آن­ها را تامین می­کند و به مردم ارائه می­نماید، یا چگونگی پرداخت هزینه آن­ها، یا چگونگی ارائه آن­ها به بخش خصوصی منتقل شده است. در چارچوب 2، تهیه کالا یا خدمت در دست دولت باقی می­ماند اما در این حالت، هر یک از مصرف کنند­گان باید مبلغی را جهت مصرف آن­ها (که قبلا رایگان بود) پرداخت نمایند. در چارچوب 3، دولت کوپنی را منتشر می­کند و به افراد می­دهد که می توانند برای خرید کالا­ها و خدمات مشخص هزینه نمایند. بستن قرار­داد با شرکت­ها، چارچوب 4، واژه­ی مرسوم جدیدی برای مناقصه و مزایده است. که در این حالت شرکت­های خصوصی جهت ارائه خدمات یا کالا­هایی به قیمت دولتی، پیشنهداتی را به دولت می­دهند.

چارچوب 5، بین دادن امتیاز و کاستن از فشار مسئولیت تقسیم می­شود. در مورد « کاستن از فشار مسئولیت »، دولت خود را کاملا از صحنه خارج می­کند و برای مدت طولانی کالا یا خدماتی را ارائه نمی­کند ولی برای ورود مجدد به زمینه ارائه، آزاد است. در « واگذاری امتیاز »، مثل مورد قبلی، دولت در­گیر تهیه یا تامین خدمت نیست. اما همانند بستن قرار­داد، دولت قرار­داد انحصاری با یک عرضه کننده منعقد می­نماید و او را برای مدت معینی ملزم به ارائه خدمت می­کند .شواهد زیادی وجود دارد که مالکیت دولتی به طور ذاتی کار­آیی کمتری نسبت به مالکیت خصوصی دارد. اقتصاد­دانان چهار دلیل اصلی برای علت این اختلاف ارائه نموده­اند :

الف- مدیران سازمان­های دولتی مشوق­های ضعیف­تر و گهگاه ناساز­گار­تری نسبت به مدیران شرکت­های خصوصی دارند و بنا­بر­این تلاش نسبتا کمتری جهت حد­اکثر نمودن در­آمد­ها و به خصوص حد­اقل نمودن هزینه­ها دارند.

ب- موسسات دولتی تحت نظارت شدید صاحبان موسسه قرار نمی­گیرند. از طرف دیگر ناظران بالقوه نیز مشوق­های کمتری برای نظارت دقیق عملکرد مدیریتی دارند. زیرا آن­ها تمام هزینه­های چنین عملی را تحمل می­کنند ولی پاداش­های کمی دریافت می­نمایند. چنین روش­های انضباطی کمتری برای عملکرد نامطلوب مدیران دولتی وجود دارد.

پ- سیاستمدارانی که فعالیت­های موسسات دولتی را نظارت می­کنند تعهد قلبی به بهبود عملکرد ضعیف و ورشکست کننده موسسات دولتی ندارند.

ج- هم چنین موسسات دولتی از آن جهت نا­کار­آمد هستند که سیاستمداران آن­ها را به دنبال کردن اهداف غیر اقتصادی مانند استخدام بیش از حد، تاسیس شعبه در محل­هایی که از نظر سیاسی (و نه از نظر اقتصادی) مساعد هستند و قیمت گذاری محصولات در زیر قیمت شفاف بازار، مجبور می­کنند.

 پترسون در انجام یک واگذاری طی نمودن دو مرحله را لازم می­داند: در مرحله اول، هدف گیری بازار، ارائه نمودار یا شمای کلی، ارائه شرایط واگذاری برای اشخاص (سازمان­های) علاقه­مند به خرید و انتخاب لیستی از پیشنهادات و در مرحله دوم بررسی لیست پیشنهادات، حذف برخی از آن­ها، انتخاب پیشنهادات برنده و در نهایت توافق و پایان کار را عنوان نموده است.

روش­های خصوصی سازی را می­توان به دو دسته تقسیم بندی نمود:

• خصوصی سازی با انتقال مالکیت

• خصوصی سازی بدون انتقال مالکیت

الف) متداولترین روش­های خصوصی سازی با انتقال مالکیت عبارتند از

1. عرضه سهام واحد مشمول واگذاری به عموم (عرضه عمومی سهام که اکثرا از طریق بورس اوراق بهادار صورت می­گیرد)؛
2.  عرضه سهام واحد مشمول واگذاری به گروه­های خاص؛
3. فروش دارای­های شرکت­های دولتی به مردم و انحلال آنها؛
4. تفکیک واحد مشمول واگذاری به واحد­های کوچک­تر و سپس انتقال آن به بخش خصوصی؛
5. جلب مشارکت بخش خصوصی در سرمایه گذاری جدید مورد نیاز واحد­های دولتی؛
6. فروش واحد­های دولتی به مدیران و یا کار­کنان واحد­ها؛
7. توزیع مجانی یا ارزان قیمت سهام.

ب) روش­های خصوصی سازی بدون انتقال مالکیت

در این روش دولت به واگذاری مالکیت شرکت­های دولتی تمایلی ندارد؛ اما می­خواهد از طریق بهبود روش­های عملیاتی و به کار­گیری ساز­و­کار بازار، کار­آیی این واحد­ها را افزایش دهد.

 مهم­ترین روش­های خصوصی سازی بنگاه­های دولتی بدون واگذاری مالکیت عبارتند از:

1. عقد قرار­داد­های واگذاری مدیریت؛
2. قرار­داد خدماتی (ارائه خدمات شرکت دولتی به وسیله­ی شرکت خصوصی؛
3. قرار­داد اجاره (اجاره شرکت دولتی به بخش خصوصی برای مدت معین).

این که چه روش خصوصی سازی انتخاب شود عمدتا یک بحث سیاسی است. اما به جایگاه ذینفعان تاثیر­گذار در فر­آیند اخذ تصمیم برای خصوصی سازی، نیز بستگی دارد. مثلا سطح پایین توانمندی کار­کنان در شروع فر­آیند، روش بالا به پایین را مقدور می­سازد. در حالی که این روش در جایی که کار­کنان قوی تر هستند امکان پذیر نیست.در نهایت باید گفت که در عمل هر کشور از روش­های مختلف خصوصی سازی استفاده می­کند. انتخاب روش خصوصی سازی به عواملی از قبیل گرایش­های سیاسی دولت­ها، بدهی­های بین­المللی دولت­ها، سطح توسعه­ی اقتصادی و سازمانی و عوامل ویژه هر شرکت بستگی دارد. به هر حال عوامل مختلف ممکن است باعث روش­های مختلف خصوصی سازی شود که هر یک از آن­ها از راه­های گوناگون بر رشد اقتصادی تاثیر می­گذارند.

منبع

اسماعیل لو، زهرا(1392) ، خصوصی سازی در آموزش عالی، پایان نامه کارشنا سی ارشد ، مدیریت آموزشی ،دانشگاه ارومیه

از فروشگاه بوبوک دیدن نمایید